Tribune – Max Pierre-Fanfan | La Délégation sénatoriale aux outre-mer a présenté pour la première fois un rapport d’information sur la situation des territoires ultramarins au regard de la multitude de risques naturels majeurs qui les menacent…

Dans la perspective du projet de loi pour la protection contre les risques naturels outre-mer annoncé pour l’été 2019 par le président de la République française, Emmanuel Macron, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a présenté le  mardi 24 juillet, lors d’une conférence de presse au Palais du Luxembourg le premier volet de son rapport d’information sur les risques majeurs dans le onze territoires ultramarins habités (Un second volet traitera prochainement de la reconstruction et de la résilience des territoires).

Pour élaborer cette étude, la Délégation a auditionné plus de 300 personnes, au cours de plus de 110 heures de réunion ou de visites de terrain. Au terme d’une démarche de 6 mois, un ensemble de 60 recommandations ont été formulées pour contribuer à gommer les incohérences, combler les lacunes, encourager et mettre en valeur les initiatives pertinentes, et aussi nourrir la réflexion…Les rapporteurs ont tiré notamment des enseignements de la gestion de la crise par l’État, lors du passage de l’ouragan Irma qui avait dévasté, le 6 septembre 2017 les îles du nord de la Guadeloupe, Saint-Barthélémy et Saint-Martin. En effet l’exécutif avait été critiqué par les habitants et les élus locaux. Ceux-ci avaient pointé du doigt un manque d’expérience de ce type de crise et dénoncé une erreur politique de nomination au sommet de l’État. Les principaux responsables de la préfecture avaient été récemment mutés. Le préfet, le Directeur de cabinet, le Secrétaire général venaient tout juste de prendre leur fonction. Par ailleurs, à Saint-Martin au cours de la nuit, la Préfecture qui tenait lieu de centre de commandement et de cellule de crise avait été dévastée. La préfète déléguée de Saint-Martin, Anne Laubiès ainsi que 23 personnes représentant les corps de l’État avaient envoyé un message à la Préfecture de Guadeloupe en des termes alarmants: « SOS. Mayday.Mayday. Nous sommes en situation de danger imminent ». « IL faut attendre l’œil du cyclone », leur avait-on répondu. » D’ici-là nous serons tous morts », avait rétorqué le groupe.
Des critiques avaient porté aussi sur le manque de moyens dans les premiers jours. Dans les couloirs de la Préfecture de la Guadeloupe une polémique avait circulé concernant le « Batras Dumont D’Urville », un navire militaire capable de transporter des véhicules légers qui avait quitté définitivement les Antilles le 19 juin 2018 juste avant la période cyclonique. Il était pourtant dédié aux interventions en cas de catastrophe humanitaire et n’avait pas été remplacé à temps (cf site spécialisé « Mer et Marine). A propos des évacuations des témoignages avaient en exergue la confusion qui régnait. En ce qui concerne l’insécurité, l’ex-ministre des outre-mer, Victorin Lurel estimait « qu’il y avait manifestement une absence de coordination, des retards pris dans l’acheminement des forces, dans la prévention puis dans le maintien de l’ordre ».
LES PPRN
Forte, entre autres, de cette chronique d’une catastrophe, pourtant, annoncée, la Délégation recommande dans ses 60 propositions de mettre à niveau les dispositifs territoriaux existants notamment les outils de planification et de prévention; de rendre plus efficient les conditions de gestion de crise.  Dans  sa recommandation n°16, par exemple, elle exige que la prise de fonction outre-mer, d’un préfet, d’un Haut-Commissaire ou d’un Sous-préfet exerçant les fonctions de Directeur de cabinet ne puisse se faire qu’à la condition d’avoir participé à au moins un exercice de gestion de crise simulant un évènement naturel majeur et que les représentants de l’État responsables de la gestion de la crise ne puissent être remplacés simultanément. Comme cela fut le cas lors du passage de l’ouragan Irma. « Nous sommes restés des dizaines d’heures dans une situation de non-administration de crise. Personne n’était parvenu à joindre la Préfète déléguée et ses équipes », avait confié sur place un responsable associatif.
Cela dit, les risques naturels majeurs ne concernent pas que les cyclones. Les outre-mer sont impactés par d’autres risques à divers degrés. « Cette vulnérabilité croissante est accentuée par le réchauffement climatique. Nos territoires sont comme des sentinelles de l’augmentation de la température dans le monde », constate le sénateur LR de Saint-Barthélémy, Michel Magras qui préside cette Délégation. Le réchauffement climatique est une des causes de la prolifération des sargasses constatée aux Antilles depuis 2011(on y rattache aussi la pollution liée aux engrais chargés de phosphates, de nitrates venus de la terre se formant au nord- est de l’embouchure de l’Amazone et du Congo et entraînés par les courants atlantiques jusqu’aux Antilles. Les retombées azotées issues de l’immense et mondiale utilisation des combustibles fossiles, sources d’éléments nutritifs aux sargasses). A  ce sujet le rapport sénatorial dans sa première recommandation demande que cette calamité soit reconnue comme risque naturel à part entière et  catastrophe naturelle par l’État.
Face à ces aléas naturels, tous les territoires ultramarins ne sont logés à la même enseigne. La mise en application des plans de prévention des risques naturels (PPRN) qui relève des collectivités autonomes dans le cas de Saint-Barthélémy et de la Polynésie reste à l’état embryonnaire en Nouvelle-Calédonie et plus encore à Wallis-et-Futuna où nulle disposition relative à la prévention des risques naturels n’est applicable. Les aléas n’y sont même pas cartographiés et aucune contrainte relative à l’aménagement du littoral ou à l’évacuation d’habitation ne vaut sur ces terres coutumières, relève les rapporteurs qui préconisent dans leur recommandation n°3,  d’accélérer les processus d’élaboration et de mise à jour des PPRN sur l’ensemble des territoires notamment à Mayotte et en Polynésie française; et, en Nouvelle Calédonie d’encourager la collaboration entre le gouvernement, les provinces et les communes en vue de l’instauration d’un dispositif équivalent aux PPRN.
LA PRÉVENTION
Des plans de prévention des risques littoraux (PPRL) sont en cours d’approbation ou de révision à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin. L’enquête publique du PPRI de Guyane est attendue à la rentrée. Autre disparité, la Réunion est bien dotée en PPRN inondation et mouvement de terrain au contraire de Mayotte située dans la même zone géographique où ils sont en cours de concertation. Quant aux plans de submersions rapides (PSR) engagés après Xynthia et dont certaines actions devaient  être mieux adaptées aux outre-mer, le constat n’a pas évolué depuis 2016. Des programmes d’action de préventions contre les inondations (PAPI) sont cependant en cours à Saint-Martin et à la Réunion. « Le problème d’accès au foncier, la pénurie de terrains rendent peu aisé le relogement des populations exposées à des risques naturels. Les maires face à ces blocages et ce malgré un dispositif d’aide au relogement instauré par la loi Letchimy, mais qui reste difficile à mobiliser. Pour préparer l’urgence le plan communal de sauvegarde (PCS) reste l’outil fondamental; mais trop peu de PCS  sont rédigés et actualisés dans les outre-mer », affirme le sénateur RDSE de Saint-Martin Guillaume Arnelle.
Reste que dans tous ces territoires exposés aux risques naturels majeurs, ces phénomènes doivent être surveillés par des réseaux d’observation étendus. La prévision et les systèmes d’alerte en cas de catastrophe doivent constituer les piliers de tout systèmes de prévention. La délégation préconise, entre autres, d’engager un plan sirènes outre-mer en priorité dans les territoires des Antilles et du Pacifique(R28), de renforcer les moyens de surveillance des phénomènes météorologiques grâce aux radars ou houlographes (R25), de systématiser le recours à des exercices collectifs d’évacuation grandeur nature (R23); d’organiser périodiquement des diffusions de messages de prévention et d’éducation aux risques dans les médias (R22); d’institutionnaliser dans chaque territoire une semaine de risques naturels, pour susciter l’adhésion du plus grand nombre, sur le modèle des semaines « Replik » ou « Sismik » (la semaine Sismik est organisée en Guadeloupe au mois de novembre); de multiplier les campagnes d’information, les messages de prévention et les intervention en milieu scolaire, et dans les entreprises.
LE FONDS BARNIER

La Délégation sénatoriale s’est inspirée de l’exemple japonais dans l’information et la prévention des populations. Le Japon est le premier pays à avoir enregistré la parasismologie au registre des recherches scientifiques du pays dès l’ère Meiji (1868-1912). Leur programme de prévention est entré dans les mœurs depuis plus de 50 ans. Les japonais dès leur plus jeune âge sont entraînés à se protéger en cas de fort séisme et des zones de sécurité sont prévues dans les quartiers des villes. Lors des tremblements de terre, ils savent qu’ils doivent couper le gaz, se précipiter sous une table dès les premières secousses. Au cas où ils se retrouveraient prisonniers des décombres certains se munissent de kits de survie pour tenir jusqu’à l’arrivée des secours. Les écoliers disposent d’un casque de protection dans leurs casiers. Régulièrement des camions de simulation sismique sont installés dans les rues dans le but de de sensibiliser la population aux effets de tremblement de terre. Nombre de japonais sont prévenus de l’imminence d’une catastrophe grâce à une application sur leur téléphone portable. Sur le littoral des panneaux indiquent la marche à suivre en cas de raz-de-marée. Des capteurs de détection sont placés en haute-mer. Les japonais sont aussi avancés dans le domaine des techniques d’amortissement des chocs sismiques pour les bâtiments. La délégation constate que le recours aux alertes téléphoniques reste à mieux « calibrer » selon les territoires. Elle lance un appel à projets visant à faire émerger des initiatives numériques innovantes en matière de gestion de crise répondant aux spécificités ultramarines( R57).
Cela dit, toutes ces actions en faveur de la prévention et de la gestion des risques engendrent des coûts financiers conséquents. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) dit fonds Barnier est devenu la principale source  de financement  de la politique de prévention. Dans sa recommandation n°8, la Délégation propose de dynamiser ce fonds en créant en son sein une section propre aux outre-mer assorties de conditions d’éligibilités assouplies sous l’action conjointe des ministères de l’action et des comptes publics, de la transition écologique et solidaire et de l’outre-mer; afin de faire bénéficier les collectivités d’un appui technique pour le montage voire la gestion des dossiers notamment par l’Agence Française de Développement (AFD); « Il y a un enjeu d’ingénierie pour solliciter le fonds Barnier et monter des projets de travaux de prévention; les personnels font défaut dans les municipalités », constate l’un des rapporteurs de cette mission, le sénateur LR de l’Ardèche, Mathieu Darnaud.
 LE FONDS VERT

« La  mécanique du fonds Barnier semble ne pas pencher en faveur des projets d’ouvrages de constructions provisoires pourtant adaptés dans les outre-mer en cas de mise en sécurité immédiate d’une école par exemple. Par ailleurs, il n’est pas tenu compte de la situation financière des collectivités. Elles peinent à fournir la contribution financière complémentaire qui est généralement de l’ordre de 20% de la valeur du projet. Résultat ces projets ne sont pas réalisés et un retard important a été pris qui nécessite un rapide rattrapage », ajoute Mathieu Darnaud. Des ressources semblent disponibles. Les sénateurs ont obtenu du gouvernement une trésorerie disponible en début d’année de 200 millions d’euros. Selon les rapporteurs, l’État se doit d’aller au-devant des projets qu’il sait nécessaires. Ces derniers proposent également de revenir sur le plafonnement des ressources de ce fonds. Un point est fait également sur  sur le faible rythme de réalisation du plan séisme Antilles. Les financements prévus sont sous-utilisés en raison d’un nombre
de projets portés par les collectivités que le ministère estime insuffisant. Ils relèvent, en outre, la faible prise en compte du bâti de l’État dans le champ de ce séisme et ils conseillent de mobiliser davantage le fonds Barnier pour la mise aux normes sismiques de ce bâti.

En complément de ce fonds Barnier, le sénateur Mathieu Arnaud propose de créer notamment pour les collectivités du Pacifique un fonds vert abondé par crédits budgétaires en soutien  aux politiques et dispositifs locaux de prévention des risques naturels (R12). Le fonds vert ou « Green bond » est cet instrument qui permet de faire appel au marché pour lever des capitaux dédiés aux projets d’investissement à fort impact climatique et environnemental.
L’idée pour attirer les acteurs privés consiste à panacher des fonds publics et des capitaux privés. Le Luxembourg  par exemple a présenté lors de la COP 23 à Bonn une plateforme pour la finance climat en accord avec la Banque européenne d’investissement. Aujourd’hui, on constate qu’un peu plus de 10 ans après l’émission des tout premiers green bonds au monde par la BEI, le marché des obligations vertes, des emprunts émis sur les marchés obligataires destinés à financer des projets participant à la lutte contre le réchauffement climatique a franchi cette année le cap de 100 milliards de dollars.

Cette étude approfondie diligentée par la Délégation sénatoriale aux outre-mer permet de faire un premier constat significatif, celui de la nécessité d’un rattrapage urgent avec un impératif d’une adaptation des moyens à hauteur des enjeux. Cela implique selon Michel Magras, « une meilleure connaissance et reconnaissance des risques ainsi que l’aménagement de dispositifs de financement plus adaptés »…
La France possède, grâce aux outre-mer, le deuxième domaine maritime au monde. Cet espace doit être protégé, préservé, surveillé. Quand on ne maîtrise pas son espace, confiait, le poète, écrivain et essayiste martiniquais, Édouard Glissant . Quand on ne le fréquente pas librement; qu’entre ces paysages et vous, il existe toute une série de barrières qui sont celles de la dépossession, de l’exploitation( on pourrait rajouter, des dérèglements et des pollutions de toutes sortes), votre relation entre cet espace et vous devient évidemment limitée et garrottée.